Ist die Anbindehaltung von Rindern verboten?

Die Anbindehaltung ausgewachsener Rinder ist im deutschen Bundesrecht bislang nicht durch eine einzelne Vorschrift ausdrücklich und ausnahmslos verboten. Daraus folgt jedoch nicht, dass sie uneingeschränkt zulässig wäre. Vielmehr ist die Haltungsform unmittelbar an den allgemeinen Anforderungen des Tierschutzgesetzes (TierSchG) zu messen. Nach der aktuellen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist insbesondere die ganzjährige und ununterbrochene Anbindehaltung regelmäßig nicht mit diesen Anforderungen vereinbar. Behörden können deshalb auch ohne spezielle Verbotsnorm konkrete Maßnahmen anordnen.

Was sagt das Gesetz zur Anbindehaltung von Rindern?

Allgemeine Pflichten aus § 2 TierSchG

Nach § 2 TierSchG muss derjenige, der ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Außerdem darf die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so eingeschränkt werden, dass ihm Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. Schließlich muss der Tierhalter über die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen.

Die Vorschrift gilt für alle Tiere und Haltungsformen. Ihre Anwendung setzt nicht voraus, dass der Gesetzgeber für jede einzelne Tierart oder Haltungsform detaillierte Regelungen geschaffen hat. Die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 2 TierSchG können anhand tiermedizinischer und verhaltenswissenschaftlicher Erkenntnisse konkretisiert werden.

Bei Rindern umfasst eine verhaltensgerechte Unterbringung insbesondere die Möglichkeit zu arttypischer Bewegung, zum Aufstehen und Ablegen, zu entspanntem Ruhen und Schlafen, zu Sozialkontakten, zu Komfortverhalten sowie zu einer artgerechten Futteraufnahme. Die dauerhafte Anbindehaltung schränkt diese Verhaltensweisen erheblich ein oder macht sie teilweise unmöglich.

Die rechtliche Bewertung hängt dabei nicht allein davon ab, ob bei einer Kontrolle bereits sichtbare Verletzungen oder Erkrankungen festgestellt werden. § 2 Nr. 1 TierSchG verlangt eigenständig eine angemessene verhaltensgerechte Unterbringung. Ein äußerlich unauffälliger Gesundheitszustand kann deshalb für sich genommen die tierschutzrechtliche Zulässigkeit der Haltungsform nicht begründen.

Für Kälber enthält § 5 Satz 1 Nr. 3 Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) ein ausdrückliches Anbindeverbot. Für ausgewachsene Rinder sieht die Verordnung dagegen keine entsprechende Spezialregelung vor. Nach der Rechtsprechung kann aus diesem Umstand jedoch nicht im Umkehrschluss gefolgert werden, dass die Anbindehaltung ausgewachsener Rinder uneingeschränkt erlaubt ist.

Einschreiten der Behörden nach § 16a TierSchG

Nach § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie kann insbesondere nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG im Einzelfall die erforderlichen Maßnahmen zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG anordnen.

Die Vorschrift ermöglicht damit insbesondere Anordnungen zur Verbesserung der Haltungsbedingungen. Dazu können etwa die Gewährung von Auslauf, die Verbesserung der Stand- und Liegeflächen oder die Umstellung auf eine andere Haltungsform gehören. Die Befugnis besteht auch dann, wenn für die konkrete Tierart oder Haltungsform keine ausdrückliche spezialgesetzliche Regelung existiert.

Was sagt die Rechtsprechung?

Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Anbindehaltung

Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung bewertet die dauerhafte Anbindehaltung von Rindern seit mehreren Jahren kritisch. Das Oberverwaltungsgericht Niedersachsen hat mit Beschluss vom 29. Juli 2019 – 11 ME 218/19 – entschieden, dass die ganzjährige Anbindehaltung von Mastbullen den Anforderungen des § 2 Nr. 1 TierSchG nicht genügt. Nach der dort herangezogenen Tierschutzleitlinie werden insbesondere Bewegungs-, Sozial- und Komfortverhalten der Tiere erheblich eingeschränkt.

Auch das Verwaltungsgericht Münster hat eine behördliche Anordnung bestätigt, nach der in Anbindehaltung gehaltenen Rindern während der Sommermonate täglich mindestens zwei Stunden freier Auslauf zu gewähren war. Das Gericht stellte darauf ab, dass in der Anbindehaltung nahezu alle durch § 2 Nr. 1 TierSchG geschützten Grundbedürfnisse stark eingeschränkt und zahlreiche arttypische Verhaltensweisen nicht ausführbar sind. Zudem könne Bewegungsarmut zu Erkrankungen und Schmerzen führen.

Die Gerichte behandeln die Leitlinien zur Milchkuh- und Mastrinderhaltung dabei nicht als eigenständige Rechtsnormen. Sie können sie jedoch als sachverständige Zusammenfassungen des gesicherten wissenschaftlichen Kenntnisstands zur Konkretisierung des § 2 TierSchG heranziehen.

OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. September 2025 – 20 A 536/22

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat diese Rechtsprechung mit Beschluss vom 16. September 2025 – 20 A 536/22 – bestätigt. Gegenstand des Verfahrens war eine behördliche Anordnung, nach der ein Landwirt den in Anbindehaltung gehaltenen Rindern vom 1. Juni bis zum 30. September täglich mindestens zwei Stunden freien Auslauf gewähren musste. Das OVG lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung ab.

Das Gericht stellte klar, dass Maßnahmen nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG regelmäßig auch ohne konkrete gesetzliche oder verordnungsrechtliche Vorgaben zu einer bestimmten Haltungsform möglich sind. Die Anforderungen des § 2 TierSchG seien zwar durch unbestimmte Rechtsbegriffe geprägt; sie könnten aber anhand tiermedizinischer und verhaltenswissenschaftlicher Erkenntnisse hinreichend konkretisiert werden.

Das OVG NRW hat in diesem Verfahren allerdings kein abstraktes Totalverbot jeder Form der Anbindehaltung ausgesprochen. Es hat vielmehr die Rechtmäßigkeit einer konkreten Auslaufanordnung bestätigt. Die Entscheidung zeigt dennoch deutlich, dass die fehlende Spezialregelung für ausgewachsene Rinder die Veterinärbehörden nicht daran hindert, die Anforderungen des § 2 TierSchG durchzusetzen.

Besonderes Gewicht maß das Gericht der fachlichen Bewertung durch die zuständigen Amtstierärzte bei. Im konkreten Fall waren neben dem fehlenden Auslauf unter anderem zu kurze oder zu schmale Liegeflächen, haltungsbedingte Schäden und eine unzureichende Klauenpflege festgestellt worden.

Strafrechtliche Entwicklung

Neben der verwaltungsrechtlichen Unzulässigkeit kann die Anbindehaltung auch strafrechtliche Bedeutung erlangen. Nach § 17 Nr. 2 lit. b TierSchG wird bestraft, wer einem Wirbeltier länger anhaltende oder sich wiederholende erhebliche Schmerzen oder Leiden zufügt.

Der in der Fachzeitschrift TieR, Ausgabe 5/2026 besprochene Strafbefehl des Amtsgerichts Villingen-Schwenningen vom 10. Dezember 2025 – Cs 40 Js 31887/25 – betraf einen Landwirt, der Rinder ganzjährig und ununterbrochen in Anbindehaltung hielt. Nach dem Strafbefehl wurden dadurch das natürliche Bewegungsverhalten und die Möglichkeit zu artgerechtem Verhalten gravierend eingeschränkt. Die Tiere befanden sich in einem Zustand ununterbrochenen erheblichen Unwohlseins.

Das Amtsgericht sah darin den Tatbestand des § 17 Nr. 2 lit. b TierSchG als erfüllt an und verurteilte den Landwirt.

Wie sollten Veterinärbehörden handeln?

Keine bloße Ermessensfrage

Für Veterinärbehörden ist zunächst entscheidend: Das Fehlen eines ausdrücklichen Verbots bedeutet nicht, dass die Behörde untätig bleiben darf.

Stellt die Behörde fest, dass eine Haltung den Anforderungen des § 2 TierSchG nicht entspricht, verpflichtet § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG sie grundsätzlich zum Einschreiten.

Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung besteht hinsichtlich des "Ob" des Einschreitens regelmäßig kein freies politisches oder verwaltungspraktisches Ermessen. Das Ermessen betrifft vor allem die Auswahl der geeigneten, erforderlichen und verhältnismäßigen Maßnahme.

Die Behörde muss und darf daher nicht auf eine zukünftige Gesetzesänderung oder den Erlass einer speziellen Verordnung warten. Das OVG NRW hat ausdrücklich bestätigt, dass die allgemeinen Vorgaben des § 2 TierSchG auch ohne spezialgesetzliche Konkretisierung vollzogen werden können.

Was die Behörde konkret prüfen muss

Die zuständige Veterinärbehörde sollte Betriebe mit ganzjähriger Anbindehaltung systematisch erfassen und die konkreten Haltungsbedingungen fachlich bewerten. Zu prüfen sind insbesondere die Bewegungs- und Auslaufmöglichkeiten, die Größe und Beschaffenheit der Stand- und Liegeflächen sowie die Möglichkeit der Tiere, sich physiologisch abzulegen, aufzustehen und zu drehen.

Daneben sind der Zustand der Klauen und Gliedmaßen, Technopathien, Verletzungen, Erkrankungen, das Sozial- und Komfortverhalten sowie die Möglichkeiten zu arttypischer Futteraufnahme und Ruhe zu berücksichtigen. Auch die baulichen Bedingungen, etwa harte Böden, scharfe Kanten oder zu kurze Standplätze, können für die tierschutzrechtliche Bewertung erheblich sein.

Die Behörde sollte zudem zwischen einer lediglich kurzfristigen Fixierung im Einzelfall und einer dauerhaften oder über längere Zeiträume praktizierten Anbindehaltung unterscheiden. Eine Anbindung kann, so wohl die fachliche Auffassung, allenfalls für kurze Zeiträume und nur unter engen Voraussetzungen vertretbar sein, wenn ausreichende und qualitativ geeignete freie Bewegungsmöglichkeiten als Ausgleich zur Verfügung stehen. Ein Auslauf lediglich für wenige Wochen im Jahr oder für wenige Stunden pro Woche genügt danach regelmäßig nicht.

Amtstierärztliche Beurteilung und Dokumentation

Der amtstierärztlichen Beurteilung kommt im Verwaltungsverfahren und in einem späteren Gerichtsverfahren erhebliches Gewicht zu. Amtstierärzt*innen sind gesetzlich vorgesehene Sachverständige. Ihre Feststellungen können grundsätzlich ausreichen, um einen Verstoß gegen § 2 TierSchG nachzuweisen.

Voraussetzung ist eine nachvollziehbare, vollständige und betriebsspezifische Dokumentation. Die Behörde sollte sich daher nicht auf die abstrakte Feststellung beschränken, dass Anbindehaltung praktiziert wird. Erforderlich sind vielmehr möglichst konkrete Feststellungen zu den baulichen Gegebenheiten, dem Bewegungsradius, den Auslaufzeiten, dem Zustand der Tiere und den Folgen der Haltung.

Die Entscheidung des OVG NRW zeigt, dass eine solche Dokumentation insbesondere durch wiederholte Betriebskontrollen, Fotografien und konkrete Feststellungen zu haltungsbedingten Schäden gestützt werden kann.

Ein bloßes Bestreiten der amtstierärztlichen Einschätzung genügt regelmäßig nicht. Der/die Tierhalter/in muss vielmehr substantiiert darlegen, weshalb die fachliche Bewertung auf unzutreffenden Tatsachen, Widersprüchen, fehlender Sachkunde oder einer unvollständigen Begründung beruht.

Welche Maßnahmen in Betracht kommen

Welche Maßnahme geboten ist, hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab. In Betracht kommen insbesondere eine Anordnung regelmäßigen freien Auslaufs, Verbesserungen der Stand- und Liegeflächen, die Beseitigung konkreter Verletzungs- und Erkrankungsrisiken oder die verbindliche Umstellung auf eine verhaltensgerechtere Haltungsform.

In schwerwiegenden Fällen kann auch die weitere Anwendung der Anbindehaltung untersagt werden. Bei wiederholten oder groben Verstößen und einer negativen Prognose kann darüber hinaus ein Haltungs- oder Betreuungsverbot nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG in Betracht kommen.

Die Behörde muss nicht stets sofort die vollständige Bestandsauflösung anordnen. Sie darf aber auch nicht bei bloßen, ungeeigneten oder offensichtlich unzureichenden Auflagen stehen bleiben, wenn dadurch die tierschutzwidrige Haltung tatsächlich nicht beendet wird. Maßgeblich ist, ob die konkrete Verfügung geeignet ist, die Anforderungen des § 2 TierSchG wirksam durchzusetzen.

Keine schematische Gleichbehandlung aller Betriebe

Die aktuelle Rechtslage verlangt eine einzelfallbezogene Verhältnismäßigkeitsprüfung.

Für die ganzjährige und ununterbrochene Anbindehaltung ist die rechtliche Bewertung besonders eindeutig. Nach der Rechtsprechung schränkt sie die wesentlichen artgemäßen Verhaltensweisen erheblich ein und genügt regelmäßig nicht den Anforderungen des § 2 Nr. 1 TierSchG.

Eine lediglich saisonale oder kombinierte Anbindehaltung ist nicht automatisch rechtmäßig. Auch sie bedarf einer konkreten Prüfung. Entscheidend ist insbesondere, ob die freien Bewegungszeiten und ihre Qualität die während der Anbindung bestehenden Einschränkungen tatsächlich hinreichend ausgleichen können.

Strafrechtliche Relevanz

Ergeben die Kontrollen Anhaltspunkte dafür, dass den Tieren durch die Haltungsform länger anhaltende erhebliche Leiden zugefügt werden, muss neben dem Verwaltungsverfahren auch eine mögliche Strafbarkeit nach § 17 Nr. 2 lit. b TierSchG geprüft werden.

Für die strafrechtliche Bewertung sind insbesondere die Dauer und Intensität der Anbindung, die konkreten Einschränkungen der Tiere, festgestellte Erkrankungen oder Verhaltensstörungen, die Kausalität zwischen Haltung und Leiden sowie die subjektive Tatseite des Tierhalters von Bedeutung. Die verwaltungsrechtliche Feststellung eines Verstoßes gegen § 2 TierSchG führt nicht automatisch zu einer strafrechtlichen Verurteilung; sie kann jedoch eine wichtige tatsächliche Grundlage für ein Strafverfahren bilden.

Der rechtskräftige Strafbefehl des Amtsgerichts Villingen-Schwenningen zeigt, dass die ganzjährige Anbindehaltung unter bestimmten Umständen nicht nur ordnungsrechtlich beanstandet, sondern auch als Straftat nach § 17 Nr. 2 lit. b TierSchG bewertet werden kann.

Bedeutung für die Verwaltungspraxis

Für die Verwaltungspraxis bedeutet die aktuelle Rechtsentwicklung, dass Veterinärbehörden bestehende Fälle ganzjähriger Anbindehaltung nicht allein mit dem Hinweis auf eine fehlende ausdrückliche Verbotsnorm unbeachtet lassen können. Sie müssen die Betriebe erfassen, die Haltung fachlich bewerten, die Ergebnisse belastbar dokumentieren und bei Verstößen eine geeignete Maßnahme nach § 16a TierSchG treffen.

Dabei kommt es auf eine sorgfältige Begründung an. Die Verfügung sollte die konkreten Anforderungen des § 2 TierSchG benennen, die tatsächlichen Haltungsbedingungen darstellen, die fachliche Bewertung des Amtstierarztes nachvollziehbar wiedergeben und erläutern, weshalb die angeordnete Maßnahme geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ist.

Die niedersächsische Verwaltung hat mit Runderlass vom 2. Juni 2026 einen besonders weitgehenden Weg gewählt und den Ausstieg aus der Anbindehaltung von Rindern angeordnet. Danach sollen die zuständigen Veterinärbehörden unter anderem die ganzjährige, kombinierte und saisonale Anbindehaltung sowie die Anbindehaltung männlicher Mastrinder durch Allgemeinverfügung untersagen.

Unabhängig von landesrechtlichen Vollzugsvorgaben bleibt der bundesrechtliche Ausgangspunkt derselbe: § 2 TierSchG gilt unmittelbar. Die Behörden müssen die Vorschrift auch dann anwenden, wenn eine bestimmte Haltungsform nicht durch eine spezielle Verordnung geregelt ist. Für die ganzjährige Anbindehaltung von Rindern spricht die aktuelle Rechtsprechung deutlich dafür, dass ein behördliches Einschreiten nicht nur zulässig, sondern bei festgestellten Verstößen regelmäßig geboten ist.